改革政府投資工程建設(shè)管理勢(shì)在必行
發(fā)布時(shí)間：2013-06-25 新聞來(lái)源：一覽監(jiān)理英才網(wǎng)
何謂政府投資工程？概括地講，政府投資工程是指使用財(cái)政性資金或政府融資進(jìn)行投資建設(shè)的工程項(xiàng)目。根據(jù)工程項(xiàng)目性質(zhì)的不同，通常將政府投資工程分為兩類：一類是公益性(非經(jīng)營(yíng)性)政府投資工程，如園林綠化、不收費(fèi)的市政設(shè)施、學(xué)校、醫(yī)院、圖書(shū)館、科技館、博物館、黨政機(jī)關(guān)辦公設(shè)施、司法機(jī)構(gòu)設(shè)施等無(wú)經(jīng)濟(jì)回報(bào)的項(xiàng)目。一類是經(jīng)營(yíng)性政府投資工程，如各種收費(fèi)的供水、供氣、供熱、垃圾處理、污水處理、道路、橋梁、隧道等市政設(shè)施項(xiàng)目。我國(guó)政府投資工程，建設(shè)項(xiàng)目多，投資數(shù)量大。2001年，全社會(huì)固定資產(chǎn)投資總額37213.51億元，其中，國(guó)有經(jīng)濟(jì)投資為17607億元，占47%。其中相當(dāng)一部分是政府投資或政府帶動(dòng)的投資。國(guó)家預(yù)算內(nèi)資金(由于對(duì)政府投資工程無(wú)統(tǒng)計(jì)口徑，以國(guó)家預(yù)算內(nèi)資金反映)為2546.42億元。因此，如何管理好政府投資工程，是關(guān)系投資效率和效益、保證工程建設(shè)質(zhì)量、規(guī)范建筑市場(chǎng)秩序、防治腐敗的大問(wèn)題，改革政府投資工程建設(shè)管理勢(shì)在必行。
1 現(xiàn)行的政府投資工程建設(shè)管理方式及其弊端
1.1 管理方式 我國(guó)政府投資工程建設(shè)管理方式總體上仍沿用傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的方式。主要是以下三種類型：
(1) 基建處(室)型。經(jīng)常有工程建設(shè)項(xiàng)目的政府部門(如教育、文化、衛(wèi)生、體育)和機(jī)關(guān)、事業(yè)單位等，都設(shè)有基建處(室)，專門負(fù)責(zé)本部門、本單位的工程項(xiàng)目建設(shè)管理。在這種模式下，政府部門的基建處(室)主要是進(jìn)行常規(guī)性的行政管理；各單位的基建處(室)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的具體實(shí)施。自上世紀(jì)50年代以來(lái)，一直存在這種方式，至今仍然是最為常見(jiàn)的一種方式。
(2) 工程指揮部型。有時(shí)也稱為工程管理委員會(huì)或業(yè)主委員會(huì)。它是由政府成立的臨時(shí)的專門機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)某一工程建設(shè)與監(jiān)督管理的全過(guò)程。機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人多由行政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，管理人員從有關(guān)政府部門或單位臨時(shí)抽調(diào)，項(xiàng)目建成后機(jī)構(gòu)即撤銷，人員回原單位。這種方式產(chǎn)生于“三線建設(shè)”時(shí)期并延續(xù)至今，目前主要用于地方大型公共建筑、市政工程以及環(huán)境治理工程等。一些平時(shí)沒(méi)有或很少有建設(shè)項(xiàng)目的單位，在有項(xiàng)目任務(wù)后，也常常組建臨時(shí)的工程管理班子，一般稱為項(xiàng)目籌建處，其職責(zé)和管理方式與工程指揮部基本相同。
(3) 項(xiàng)目法人型。項(xiàng)目法人是為某一建設(shè)項(xiàng)目專門設(shè)立的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)工程建設(shè)的項(xiàng)目策劃、資金籌措、建設(shè)施工、經(jīng)營(yíng)管理、債務(wù)償還和資產(chǎn)保值增值等全過(guò)程。機(jī)構(gòu)的法定代表人一般由行政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任。工程項(xiàng)目管理班子由項(xiàng)目建成后的使用或經(jīng)營(yíng)單位組建。工程完工后，該班子一般轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)管理班子。這種方式產(chǎn)生于上世紀(jì)90年代，主要用于具有經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的重要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，如水利、電力、港口、高速公路、地鐵工程等。
1.2 主要弊端 現(xiàn)行管理方式的核心特征是工程項(xiàng)目“投資、建設(shè)、監(jiān)管、使用”多位一體。有的是四位一體，有的是“投資、建設(shè)、監(jiān)管”或“建設(shè)、監(jiān)管、使用”三位一體，有的是“建設(shè)、監(jiān)管”或“建設(shè)、使用”二位一體。職責(zé)交叉，缺少制約，由此而不可避免出現(xiàn)各種弊端。主要表現(xiàn)在以下六個(gè)方面：
(1) 自建自管，缺乏監(jiān)督，程序混亂。許多政府投資工程的業(yè)主既負(fù)責(zé)建設(shè)項(xiàng)目的組織實(shí)施，又負(fù)責(zé)建筑市場(chǎng)的監(jiān)督管理，建管合一，甚至勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、審計(jì)全管。工程建設(shè)是否履行程序，項(xiàng)目是否招標(biāo)和如何招標(biāo)，是否分包和怎樣分包，許多情況下都由自己判斷、自己定奪、自己審查，經(jīng)常出現(xiàn)違反工程建設(shè)基本程序和強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象。當(dāng)前建筑市場(chǎng)秩序之所以混亂，這是一個(gè)重要根源。建設(shè)部1999年組織整頓規(guī)范建筑市場(chǎng)大檢查，被查處的21224項(xiàng)違法違規(guī)行為，屬于業(yè)主違法違規(guī)的有18460項(xiàng)，占86.98%；在2000、2001年組織的檢查中，業(yè)主違法違規(guī)占的比例都在三分之二以上，其中有不少政府投資工程業(yè)主。國(guó)家計(jì)委曾對(duì)78個(gè)國(guó)家投資項(xiàng)目進(jìn)行稽查，發(fā)現(xiàn)真正公開(kāi)、公平、公正招投標(biāo)的只有4%，其余96%的項(xiàng)目在招投標(biāo)這個(gè)重要環(huán)節(jié)存在不同程度的問(wèn)題。總之，自建自管的業(yè)主，并非真正意義上的業(yè)主，它花的是國(guó)家的錢、辦的是國(guó)家的事，又缺乏有效的監(jiān)管，根據(jù)“經(jīng)濟(jì)人”原理，象這樣花別人的錢辦別人的事，直接導(dǎo)致的后果是既不講節(jié)約，又不講效益，其弊最甚。
(2) 自建自用，利益驅(qū)動(dòng)，投資失控。許多政府投資工程項(xiàng)目由使用單位自建自用，許多使用者只考慮本單位小集體利益甚至個(gè)人利益，后果是導(dǎo)致兩個(gè)“三超”：其一是“超概算、超預(yù)算、超決算”，其二是“超投資、超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)”，核心是超投資。我國(guó)政府投資工程項(xiàng)目真正按計(jì)劃投資完成的極少，多數(shù)都超過(guò)預(yù)算的20%-30%，超過(guò)1-2倍的也屢見(jiàn)不鮮。更有甚者，一些超投資的資金并非用于工程本身，而是在工程造價(jià)上有意“高估冒算”，以便將多得的資金挪作它用，甚至中飽私囊。產(chǎn)生這一弊端的根源在于所有者(政府)與使用者(有關(guān)單位)的責(zé)任與利益相分離，政府投資并承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，使用者只受益無(wú)風(fēng)險(xiǎn)。同樣根據(jù)“經(jīng)濟(jì)人”原理，象這樣花國(guó)家的錢辦本單位的事，就象是花別人的錢辦自己的事一樣，其后果是不講節(jié)約只講效益，而所謂的“效益”就是“三超”，并且是超得越多效益也就越高，其弊甚廣。
(3) 機(jī)構(gòu)眾多，人員臨時(shí)，資源浪費(fèi)。大量政府投資工程項(xiàng)目都由臨時(shí)組建的工程指揮部負(fù)責(zé)，勢(shì)必造成社會(huì)資源重復(fù)配置，人財(cái)物力嚴(yán)重浪費(fèi)。以天津市為例，全市每年新建政府項(xiàng)目上百個(gè)，要分別成立上百個(gè)項(xiàng)目管理班子。臨時(shí)性機(jī)構(gòu)在工程建成后即解散，許多人參與工程管理只是偶然的，工程管理知識(shí)一次學(xué)習(xí)、一次使用、用后就丟，只有一次性的教訓(xùn)，無(wú)從積累經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，這些人員由于工作的臨時(shí)性，也談不上真正的事業(yè)心和長(zhǎng)期的責(zé)任心。深圳市的情況表明，政府工程籌建班子的人員從5人到30人不等，另外還需聘用不少社會(huì)人員，市政府每年要為這些政府工程管理額外花費(fèi)幾千萬(wàn)元。這種從機(jī)構(gòu)到人員的臨時(shí)性的組織方式，同樣是花別人的錢辦別人的事，容易產(chǎn)生既不講節(jié)約又不講效益的問(wèn)題。
(4) 外行管理，不懂專業(yè)，損失嚴(yán)重。工程建設(shè)管理具有很強(qiáng)的專業(yè)性、技術(shù)性，尤其是工程建設(shè)程序、質(zhì)量與安全標(biāo)準(zhǔn)、建筑市場(chǎng)監(jiān)管等，都需要有專門的知識(shí)。政府投資工程多是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重點(diǎn)工程，工程規(guī)模、造價(jià)、工期、質(zhì)量、安全等方面的標(biāo)準(zhǔn)高、要求嚴(yán)。但是，大量政府投資工程都是由臨時(shí)設(shè)立的班子當(dāng)項(xiàng)目業(yè)主，人員素質(zhì)參差不齊，管理者大多不是建設(shè)專業(yè)人才，不了解國(guó)家有關(guān)工程建設(shè)的法規(guī)，不熟悉法定建設(shè)程序，不掌握標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，甚至缺乏起碼的工程建設(shè)知識(shí)。官員自己蓋辦公樓，教師自己蓋學(xué)校，醫(yī)生自己蓋醫(yī)院，這種在國(guó)外聞所未聞的事情，在我國(guó)卻司空見(jiàn)慣、習(xí)以為常。由外行業(yè)主管理政府工程，愈無(wú)知者愈膽大，還導(dǎo)致瞎指揮、亂干預(yù)、投資浪費(fèi)、質(zhì)量低劣、安全不保等一系列惡果。重慶綦江虹橋垮塌的一個(gè)很重要原因，就是在建橋過(guò)程中幾次技術(shù)安全驗(yàn)收都由作為總指揮的市領(lǐng)導(dǎo)拍板過(guò)關(guān)，釀成悲劇。
(5) 工期拖延，質(zhì)量不保，遺害無(wú)窮。“投、建、管、用”多位一體的現(xiàn)行管理方式，權(quán)力沒(méi)有制約，行為缺乏監(jiān)督，決策輕率，指揮盲目，不僅使許多工程的工期一拖再拖，而且造成“豆腐渣”工程頻頻出現(xiàn)，貽害無(wú)窮。云南省投資3.8億元的昆——祿公路，正式通車才18天，即出現(xiàn)路基沉陷、路面開(kāi)裂，省里只得再撥1億元重建。四川省預(yù)期50年使用期的嘉陵江大橋，僅7年就面臨報(bào)廢。貴州省近幾年用國(guó)家無(wú)償資金修建的水利和坡改梯工程，不能正常發(fā)揮作用的分別高達(dá)40%和60%。
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